5.1.1 Largo camino hasta la adopción

Durante años de discusión los únicos artículos inicialmente aceptados (5 y 43) han estado referidos a derechos individuales. En lo referido a los artículos 15, 16, 17, 18 (cultura, educación, información y derechos relacionados con el mundo del trabajo) el acuerdo ha estado más cercano desde un inicio. Sobre los artículos 1, 2, 44, 45 y 12, 13, 14 se han realizado grandes esfuerzos para acercar posiciones. Finalmente han sido los artículos (3) sobre autodeterminación y los referidos al control sobre los recursos naturales (25-30) los que han resultado más problemáticos.

A pesar de que su aprobación era un objetivo de la Primera Década (1994-2004) y lo sigue siendo de la Segunda Década tal y como aparece en su Plan de Acción que afirma.
The finalization of negotiations on the Draft Declaration on the Rights of Indigenous Peoples and its adoption early in the Decade should be a priority for the Second Decade. The draft shall not fall below existing international standards. Consideration may be given to innovative methods for the Commission on Human Rights Working Group on the Draft Declaration (United Nations General Assembly, 2005).
Tras un proceso iniciado hace 30 años, el debate sobre aprobación ha estado protagonizado por un largo impass, fruto de los obstáculos planteados por las delegaciones estatales. La tensión y la frustración acumulada debido a la falta de avance, dieron lugar a una huelga de hambre por parte de los representantes indígenas en 2004 que pretendían denunciar los intentos por parte de los Estados de limitar y debilitar el texto original. En 2005 el bloqueo fue superado y se logró un consenso sobre la mayoría de los artículos . En este proceso el papel jugado por el Gobierno de México y la organización del "Taller internacional sobre el Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas" resultó vital para integrar las contribuciones realizadas por expertos, representantes indígenas y gubernamentales.

Un ejemplo del nuevo clima lo constituyó la aprobación de la denominación "pueblos indígenas"

Esta discusión se vio favorecida por la reciente adopción por parte de los Jefes de Estado y de Gobierno, del documento final de la Cumbre Mundial 2005, en el marco de la Reunión Plenaria de Alto Nivel de la Asamblea General de Naciones Unidas, el cual consolida el reconocimiento del término pueblos indígenas, y refrenda el compromiso con los derechos humanos de los pueblos indígenas. (Taller Internacional, 2005:3).

En 2006, el Presidente del Grupo de Trabajo Chavez presentó un texto de consenso que logró el apoyo del Cuarto Mundo y un amplio número de gobiernos. La defensa realizada por Chavez de este documento de consenso pretendió despejar las reticencias que mantenían los Estados CANZUS y dejar claro que su objetivo era comenzar una relación entre Estados y PIs.

In Mr Chávez's view, the declaration, like any text, is not perfect and, as such, has its limitations. However, it represents a starting point for a new process in which a new relationship between States and Indigenous Peoples will be edified. He stated that the Declaration is an instrument that is not aimed at creating conflicts, but, rather, seeks to avoid them within a framework of good faith.

He explained that the Declaration does not contain any threats for States in terms of their territorial integrity and article 46 is very clear in this respect. He said it would not be possible for the Declaration not to be ambiguous, but this is a virtue rather than a defect. He added that the Declaration does not codify preferential rights, but recognises specific rights aimed at protecting a vulnerable social group. He states that it is not a consensual text, but this should not be reason for concern in the human rights field, as it is increasingly difficult to reach unanimity in these matters. In the face of this situation, he said the most important thing is to make the decision to support indigenous peoples. For this purpose, he asked member States of the General Assembly to provide an overwhelming support for the Declaration. He finally said that States that have doubts regarding the Declaration will be reconciled with its content with time and in their everyday relations with indigenous peoples. The Declaration's ultimate end is to create a new relationship between States and Indigenous Peoples (Regino & Torres 2006).

Tras una intensa labor de lobby internacional es en 2006 cuando el nuevo Consejo de Derechos Humanos aprobó la Declaración el 29 de junio por 30 votos a favor, 2 contra y 12 abstenciones .

The United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples says indigenous peoples have the right to the full enjoyment, as a collective or as individuals, of all human rights and fundamental freedoms as recognized in the Charter of the United Nations, the Universal Declaration of Human Rights and international human rights law. Indigenous peoples and individuals are free and equal to all other peoples and individuals and have the right to be free from any kind of discrimination, in the exercise of their rights, in particular that based on their indigenous origin or identity. Indigenous peoples have the right of self-determination. By virtue of that right they freely determine their political status and freely pursue their economic, social and cultural development. Indigenous peoples have the right to maintain and strengthen their distinct political, legal, economic, social and cultural institutions, while retaining their rights to participate fully, if they so choose, in the political, economic, social and cultural life of the State (UNOG, 2006)
El representante permanente de México en la ONU Enrique Berruga Filloy manifestó que la Declaración de manera alguna supone un ataque contra la territorialidad de los Estados:

It is important to point out that the declaration is, in many ways, recognition of provisions which already exist in numerous national legislations such as the case of the Mexican Constitution. It is also essential to say that, because this sometimes creates confusion, that it contains all of the necessary safe guards to preserve the integrity and institutions of nation states. Politically speaking this declaration enjoys a very broad support within the international community and most importantly from the vast majority of the world's Indigenous Peoples (en Burchett, 2006).
Otros gobiernos que mantenían la misma posición subscribieron un documento de apoyo (Caucus Indígena2, 2006). Iniciativas parecidas recibieron el apoyo del Foro Permanente (Economic and Social Council, 2006) o el Relator Stavenhanguen. Sin embargo, estos esfuerzos resultaron baldíos ya que el 28 de noviembre de 2006, el Tercer Comité de la Asamblea General adoptó una enmienda propuesta por Namibia en nombre del Grupo de Estados Africanos a una resolución que proponía la aprobación de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas . La enmienda fue aprobada por 82 votos a favor, 67 en contra y 25 abstenciones. Con la adopción de esta enmienda, el tercer comité decidió retrasar su consideración y señaló que tomaría una acción sobre la Declaración antes del fin de la 61 sesión de la Asamblea General.

Bostwana y Namibia adoptaron la argumentación mantenida por el grupo CANZUS y pidieron un retraso para profundizar el debate . Esta maniobra, en la práctica, supuso un serio obstáculo en el proceso de aprobación de la Declaración. El retraso y la posibilidad de abrir un nuevo periodo de debate incrementaron los riesgos de una debilitación del texto aprobado por el Consejo, pero también aumentaron las posibilidades de profundización y búsqueda de consensos que algunos participantes indígenas consideran como vitales para conseguir un texto fuerte con peso internacional (Coulter: 2006). Ante la inevitabilidad del retraso, los representantes indígenas apostaron por profundizar en su actividad paradiplomática, pero matizando que las "consultas" en la Resolución aprobada no debían dar lugar a un nuevo grupo de trabajo, debían contar con la participación del Cuarto Mundo, debían reforzar el trabajo del Consejo de DDHH y por último no debían extenderse más allá de septiembre de 2007 (Indigenous Caucus, 2006). Para facilitar las consultas, la Presidenta de la Asamblea General designó al embajador Davide, representante filipino, como dinamizador de las consultas entre los Estados con posiciones encontradas con el objetivo de limar diferencias.
El inesperado rechazo por parte africana inició un capítulo apasionante dentro del ejercicio paradiplomático del Cuarto Mundo. Como respuesta al rechazo de algunos Estados africanos, representantes indígenas de todo el mundo, coordinados en el Caucus Indígena, mantuvieron reuniones, tanto en Ginebra como en Nueva York, con los países africanos y con los países co-patrocinadores con la esperanza de responder a las preocupaciones expresadas por los primeros, pero dejando claro que no era aceptable ninguna modificación en el texto ya adoptado. Se desarrolló una interesante iniciativa pedagógica a favor de la Declaración, con el objetivo de ganar apoyos y despejar obstáculos .

En su favor jugó que la postura africana en contra no era ni mucho menos mayoritaria ya que Sudáfrica, Camerún y Zambia votaron a favor y Argelia, Ghana, Marruecos, Nigeria, Senegal y Túnez optaron por abstenerse. Incluso, durante el debate en la ONU dentro del grupo africano varios Estados apoyaron la Declaración e intentaron desafiar las posturas de los que se oponían. Sin embargo, en su contra estaba una cuestión innegable: el hecho de que, mayoritariamente, los Estados africanos casi no habían participado durante el largo proceso de desarrollo del texto de la Declaración y tenían temores en torno a ciertos temas, que hicieron públicos en un documento , conocido como el Aide Memoire (informe Aide). Estas preocupaciones fueron recogidas por la Cumbre de la Unión Africana) de enero de 2007, que invitó a los Estados africanos a actuar en bloque en contra de la aprobación .

El Cuarto Mundo consideró que muchas de las preocupaciones de los Estados africanos se basaban en gran medida en la falta de información y, por lo tanto, un grupo de expertos africanos en derechos humanos redactó una minuciosa nota en respuesta al informe Aide. Paralelamente, con la ayuda de IWGIA, un grupo de 6 expertos africanos visitó Nueva York en abril de 2007, para reunirse con 19 embajadas africanas y discutir la postura ante la Declaración. Además, IWGIA organizó, en colaboración con el Foro Permanente sobre Asuntos Indígenas de la ONU, una mesa redonda con la participación de las Misiones Permanentes africanas y de otros países. A estas iniciativas hay que sumar la protagonizada por el "Comité Coordinador de Pueblos Indígenas de África" (IPACC) que también redactó su particular respuesta crítica con el informe Aide pero que respondía a las inquietudes manifestadas por los Estados africanos.

Como resultado de esta exitosa presión internacional indígena la Comisión Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos debatió el tema de la Declaración de la ONU en su 41ª sesión en Ghana en mayo de 2007. La Comisión reiteró su postura a favor de la adopción de la Declaración, considerando que estaba en concordancia con la Carta Africana, y con la postura y jurisprudencia de la Comisión Africana sobre el tema de los derechos de los pueblos indígenas. Además, una pequeña delegación de expertos indígenas visitó a los gobierno de Camerún, República de África Central, República del Congo y Burundi defendiendo una postura favorable ante la Declaración.

En mayo de 2007, los países africanos presentaron a la Presidenta de la Asamblea General una propuesta de enmiendas a la Declaración con más de 30 cambios en el texto original. Tanto las organizaciones indígenas como los países co-patrocinadores rechazaron totalmente dicha propuesta. Por su parte, estos últimos presentaron a la Presidenta un proyecto de resolución en el que se apoyaba la adopción de la Declaración, tal y como fue aprobada por el Consejo, a la vez que se intentaba responder a las preocupaciones sobre integridad territorial etc. expresadas por algunos países en los párrafos de la resolución.

En esta situación de bloqueo que amenazaba con abrir la posibilidad de que, en caso de no lograr acuerdo en la 61 Asamblea General, se abriese la discusión de la enmiendas presentadas por el grupo CANRZUS (CANZUS+Rusia), fue la iniciativa diplomática impulsada por el grupo de Estados co-patrocinadores (Guatemala, México y Perú) la que abrió las puertas a una solución posibilista, aunque no totalmente satisfactoria para todos los representantes del Cuarto Mundo, que facilitó la aprobación de la Declaración el 13 de septiembre de 2007. En esta fase el Cuarto Mundo no participó en las negociaciones mantenidas entre el grupo de co-patrocinadores y los Estados Africanos, ni tampoco en la votación realizada en la Asamblea General.

La situación de partida era compleja ya que la negativa del bloque africano significaba un nuevo rechazo de la Declaración y el inicio de una dinámica difícil de controlar a largo plazo. Las negociaciones entre co-patrocinadores y los Estados Africanos consiguieron que los éstos limitasen el número de enmiendas al texto original a 9, cuatro (4) cambios en la parte preambular y cinco (5) en los artículos. Entre estas enmiendas la más importante era la referencia específica a la integridad territorial de los Estados. A cambio "quedaron sin enmiendas todas las disposiciones claves incluyendo aquellas sobre los derechos a la tierra y recursos, a la libre-determinación, consentimiento libre, previo e informado y a los tratados" (Comité Directivo del Conclave Mundial de los Pueblos Indígenas, 2007). Además, el Grupo de los Co-Patrocinadores confirmaron que el acuerdo incluía un compromiso de votar en bloque en contra de cualquier enmienda presentada por Canadá u otros Estados de oposición en la plenaria de la Asamblea General a la hora de la votación. Esta propuesta fue presentada al Caucus Indígena que intentó incluir dos enmiendas que garantizasen más consistencia con otros textos ya existentes en derecho internacional. Sin embargo, esta iniciativa no tuvo éxito. El acuerdo entre co-patrocinadores y africanos colocó al Cuarto Mundo en una situación difícil, ya que, aunque objetaban al principio de integridad territorial, tal y como está recogido en el artículo 46, dejaba intactos los artículos sobre libre-determinación; tierras, territorios y recursos naturales; consentimiento libre, previo e informado y los párrafos del preámbulo; que reconocen los derechos inherentes e iguales de los Pueblos Indígenas. Además, estaba claro que cualquier cambio implicaba una respuesta peligrosa; "los Co-Patrocinadores manifestaron que el acuerdo se tiene que entender como un conjunto o "un paquete". Eso significa que si el grupo de Co-Patrocinadores se reúne otra vez con el Grupo Africano mostraría su deseo de renegociar el texto sobre integridad territorial, el Grupo Africano de inmediato contestaría que quiere abrir y renegociar los artículos sobre tierras y recursos naturales, los cuales en el acuerdo final quedaron sin cambios al texto aprobado por el Consejo de Derechos Humanos. Por lo tanto en la opinión del Grupo de los Co-Patrocinadores intentar cambiar el texto acordado no es una opción viable para los Pueblos Indígenas. Ahora los Co-Patrocinadores quieren saber si los Pueblos Indígenas pueden aceptar o no la Declaración con las enmiendas negociadas" (Subrayado en el original. Comité Directivo del Conclave Mundial de los Pueblos Indígenas, 2007).

En esta compleja tesitura, el Cuarto Mundo tuvo que votar en tres días su apoyo o rechazo al texto acordado. La aprobación del texto suponía un apoyo por parte de la mayoría de Estados de Asia, Europa y el Caribe más el Grupo Africano que garantizaban la aprobación del documento. El texto enmendado fue enviado a las siete regiones indígenas que componen el Cuarto Mundo y fue aprobado por consenso en Asia, Asia Pacífico, África, Ártico y Rusia. En Norteamérica y Latinoamérica no se alcanzó el consenso aunque gran número de organizaciones apoyaron la adopción del texto. Hector Huertas, líder Kuna describe de esta manera lo acontecido en estos tres días y la clave de la adopción indígena "Un proceso de consensos con tantos pueblos indígenas involucrados es tremendamente complicado y todos los que hemos participado del proceso conocemos esa realidad. El proceso de negociación implica a Pueblos Indígenas y también Estados por lo que, ha sido en sí, un proceso largo y dificultoso. El instrumento internacional de una declaración no tiene carácter vinculante, pero sí tiene una fuerza moral y proporciona principios y derecho a la labor interpretativa de nuestros líderes, organizaciones, y a las Cortes y el sistema de protección de los derechos humanos, porque va dirigida a los Estados. Por otro lado, aunque existen organizaciones que no concuerdan con las 9 modificaciones de la declaración existen 20 párrafos y 41 artículos que no fueron modificados y que contienen también textos importantes de la declaración. Además, existen interpretaciones de abogados y expertos a favor, que señalan que las modificaciones no destruyen los derechos contenidos en la declaración, si no que esos párrafos y artículos intactos ofrecen las garantías y protección" (Huertas, 2007).

Finalmente la Declaración fue aprobada el 13 de septiembre de 2007, con el voto a favor de 143 países. Solo votaron en contra cuatro países (Canadá, EEUU, Australia y Nueva Zelanda) y 11 países se abstuvieron (Azerbaijan, Bangladesh, Bhutan, Burundi, Colombia, Georgia, Kenya, Nigeria, Federación Rusa, Samoa y Ucrania). No es una sorpresa que la enérgica oposición a la Declaración desplegada por EE.UU, Australia, Canadá y Nueva Zelanda, países con numerosa población indígena, provocase indignación en el Cuarto Mundo. La oposición de estos países se centró en varios derechos, incluyendo la libre determinación, los derechos a la tierra, territorios y recursos, al consentimiento previo, libre e informado (interpretado como derecho de veto), el capítulo sobre propiedad intelectual y el reconocimiento del derecho consuetudinario, en contraposición con las leyes nacionales. Todos los países latinoamericanos votaron a favor, excepto Colombia que se abstuvo, manifestando que su postura se debía a que numerosas disposiciones de la Declaración contradecían el sistema jurídico colombiano y los poderes de su Estado. Entre los africanos Burundi, Kenya, Nigeria fueron los únicos abstencionistas.

La Declaración, que consta de 46 artículos, enfatiza los derechos a mantener y fortalecer sus propias instituciones, culturas y tradiciones y perseguir su propio desarrollo conforme con sus necesidades y aspiraciones. Establece normas mínimas para el respeto de los derechos humanos de los pueblos indígenas y para combatir la discriminación y la marginalización, aborda los derechos individuales y colectivos, los culturales y la identidad, así como los referidos a educación, salud, empleo, idioma entre otros. Además alienta las relaciones armoniosas y cooperativas con los Estados y promueve la plena y efectiva participación indígena en todos los asuntos que les conciernen. También, reconoce el derecho a la libre determinación pero concretada en autonomía o autogobierno sobre sus asuntos internos. Igualmente, garantiza la igualdad de derechos entre hombres y mujeres indígenas. Asimismo, defiende la propiedad de tierras ancestrales y a los recursos que tradicionalmente han poseído, ocupado o utilizado, así como la preservación del medio ambiente. Por último, excluye el desarrollo de actividades militares en las tierras o territorios indígenas (salvo casos de amenaza importante al interés público, o por solicitud de ellos), y defiende el derecho de mantener relaciones entre indígenas separados por fronteras internacionales.

En definitiva el texto aprobado reconoce el derecho indígena a autogobernarse en asuntos internos y locales. Una lectura en conjunto de los artículos referidos al control sobre sus tierras y territorios, los asuntos que afectan a sus intereses, el control sobre los asuntos culturales y de propiedad intelectual, sobre su educación, nos muestra que estamos ante un instrumento que garantiza y habilita una amplia capacidad de autogobierno.

La aprobación de la Declaración supone, tal y como nos recuerda la Tauli-Corpuz (en Indigenous Peoples Indigenous Voices, 2007) presidenta del Foro Permanente de Asuntos Indígenas, un reflejo del diálogo constructivo alcanzado por primera vez en la historia entre Estados y Cuarto Mundo así como un paso adelante en la aceptación de la diversidad que encarnan el Cuarto Mundo y en la construcción de un sistema internacional más justo y sostenible.

The long time devoted to the drafting of the Declaration by the United Nations stemmed from the conviction that Indigenous Peoples have rights as distinct peoples and that a constructive dialogue among all would eventually lead to a better understanding of diverse worldviews and cultures, a realignment of positions and, finally, to the building of partnerships between states and Indigenous Peoples for a more just and sustainable world (Ibid.).

Asimismo, en opinión de esta líder indígena internacional, las provisiones reflejadas en el artículo 46, que tanto preocupan a los indígenas, no pueden utilizarse para limitar los derechos indígenas (Tauli-Corpuzb 2007), especialmente el derecho de autodeterminación indígena.

Preambular Paragraph 16 confirms that the right of self-determination of "all peoples" is the right referred to in the Charter of the UN, the International Covenants on Civil and Political Rights and Economic, Social and Cultural Rights and Vienna Declaration and Programme of Action. The right of self-determination of Indigenous Peoples contained in Article 3 of the Declaration is the same right contained in international law. The reference to the Vienna Declaration and Programme of Action also affirms that the principle of territorial integrity found in Article 46 of the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples only applies to the right of self-determination and not other rights. Furthermore, the Vienna Declaration and the 1970 Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation Among States in Accordance with the Charter of the United Nations say that for States to invoke territorial integrity, they must be "conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples.

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